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一、上海市产业园区产业发展支撑能力现状分析
（一）国家级开发区开发建设成熟，是全市经济最重要的增长级
1986年，虹桥经济技术开发区、闵行经济技术开发区经国务院批准，拉开了上海国家级经开区快速开发建设的序幕。根据《中国开发区审核目录》（2018版），上海国家级公告开发区共20家，包含10家海关特殊监管区、6家国家级经开区、2家国家级高新区及上海陆家嘴金融贸易区、上海佘山国家旅游度假区。2021年，上海国家级开发区规上工业企业工业总产值占全市产业园区的比例为38%，以1/4的规划面积贡献了超过1/3的经济总量。作为全市高能级产业最集聚的区域，上海国家级开发区高技术制造业工业总产值占全市产业园区的61%，引进外资项目数占全市产业园区的57%，合同外资占全市产业园区的79%，成为最重要的增长级。
（二）市级产业园区有效发挥区域带动作用，已经形成区域内支柱产业
90年代末至21世纪初，为突出全球服务和金融服务，上海制造业开始从中心城区大规模疏散，“一城九镇”建设起步，产业园区逐渐向郊区转移，上海嘉定、青浦、松江三区内67平方公里的园区用地增加至173平方公里，以产业郊区化推动郊区城镇化进程。嘉、青、松、康桥等市级开发区成立，市级开发区依靠区位优势和政策扶持，吸引了众多企业入驻，很好地带动了区域经济的发展，促进了当地的就业，提升了区域的竞争优势。这一时期，市级开发区围绕汽车、电子信息、成套设备、石油化工及精细化工、精品钢材、生物医药等六大重点产业进行重点招商，打造园区支柱产业。
目前上海市有39家市级公告开发区。全市市级产业园区主导产业已经形成规模，例如嘉定工业园区互联网和相关服务已经超过千亿规模，汽车制造业超过500亿规模；上海浦东康桥工业园区计算机、通信和其他电子设备制造业超过千亿规模。2021年全市市级产业园区规上工业总产值占全市产业园区的比例为30%，占全市规上工业企业24%；其高技术制造业工业总产值占全市产业园区20%，占全市规上工业企业的17%。与国家级产业园区略有不同，全市市级产业园区在引进内资企业中更具吸引力，全市产业园区中48%的内资企业落户于市级产业园区中，同时也有31%的外资项目落户。
图一 上海市产业园区分布情况
（三）全市产业园区发展空间逐渐稳定，更加专业化和特色化
在“十三五”期间工业园区开始转型升级，为促进产业与生活的空间融合，由工业开发区转型升级为产业园区，现上海产业园区空间布局已经基本稳定，公告开发区共59家，另有金山石化基地、宝山钢铁基地等10多家产业基地和50多家区级产业园区。“十四五”期间，上海产业园区将重点稳定产业发展空间，形成“品牌园区引领、特色园区支撑、精品微园联动”的园区生态体系，培育参与全球产业竞争的特色产业园区，重点建设张江科学城、临港新片区，郊区产业园区以高端制造为主，中心城区则集聚高新技术服务业。全市产业园区产业上聚焦集成电路、生物医药、人工智能三大产业，发展新能源汽车、高端装备制造、航空航天、信息通信、新材料、新兴数字产业六大战略性新兴产业。
二、上海市产业园区产业发展问题研究
（一）上海市产业园区开发建设较早，重点产业规模占比提升趋缓
2020年六大重点工业行业1工业总产值为2.4万亿，相较2002年增长了5.3倍，而从2006年的万亿工业总产值到2011年的2万亿工业总产值，仅用了5年，这段时期正是上海市产业园区开发建设成熟并且释放产能的重要时期。随后园区企业进入稳定生产阶段，2016-2021年全市产业园区前五大工业行业2工业总产值占全市工业总产值的比重为50%，2021年虽然产业园区前五大工业行业产出规模提升，但在全市的比重出现下降。说明全市重点工业行业向产业园区的集聚程度还有待进一步挖掘，园区发展成熟并且向外拓展空间有限，并且绝大部分园区开始进行新旧动能转化，新兴产业现阶段对于全市工业行业的支撑作用不足，仅通过二次开发和技术提升无法大幅提升产业规模。
表1 2016-2021年全市产业园区前五大工业行业工业总产值情况
单位：亿元、%
备注：数据来源于上海市开发区统计手册，为营业务收入在2000万元及以上的企业
（二）上海市产业园区拓展空间有限，园区开发运营主体推动二次开发困难多
受《上海市城市总体规划（2017—2035年）》对于建设用地总量控制的限制，至2035年，上海建设用地总量将控制在3200平方公里内，仅有31平方公里的可新增建设用地。上海市产业园区未来向外拓展空间有限，“十四五”期间主要依靠更新盘活产业用地提供200多平方公里，现阶段全市绝大多数的中心城区和郊区的产业园区土地建成率超过80%，但单位土地产出呈现两级分化，仅有不到20%的园区单位土地产出水平高于全市平均水平。其中，中心城区、国家级和市级产业园区产出水平较高，区、镇级的产业园区前期土地开发的方式较为粗放，缺乏高质量的产业引导导致区域内未形成明显的产业集聚，园区开发运营主体推动二次开发过程中难以投入巨额资金，而且开发成本过高导致财务收支不平衡，大规模腾退低效企业也很难招引高能级企业，所以缺乏主动转型升级的动力。
（三）上海市特色产业集群集聚效应有待加强，品牌溢出效应不明显
截止目前，上海围绕“3+6”重点产业打造了53家特色产业园区3。相较其他类型园区，特色产业园区突出特色产业集群的发展，瞄准新兴产业关键核心环节，强化高成长性和高经济密度导向，是未来特色产业发展空间载体的“优等生”，也是推动全市升级形成新支柱产业的重要区域。53家特色产业园区聚焦重点产业的重点环节，有的与原有产业园区载体相重叠，开发建设较为成熟，有的尚处于建设初期，处于特色产业探索阶段，集聚效应尚未显现。虽然在一段时间内特色产业园区的品牌效应对招商工作起到了极大的作用，但由于特色产业的发展更加专业化和特色化，难以进行统一管理，导致特色产业园区区区合作机制不顺畅，尤其是同产业类别特色产业园区缺乏高质量的对接和互补，后期品牌溢出效应不明显。
三、上海市产业园区推动重点产业建设建议
（一）拓展发展空间，鼓励市、区级开发区对标国家级开发区建设
上海国家级开发区管理主体具有先进的管理经验，但受限于土地资源，优质项目较难落地。市、区政府可以推动区域内具有相同产业规划、产业生态和区位相近的园区联合，一是可以提升区镇级园区运营管理能力和科技创新能力，进一步聚焦园区资源要素；二是可以拓展国家级开发区发展空间。同时，上海嘉定工业园区、上海浦东康桥工业园区、上海青浦工业园区、莘庄工业区等市级公告开发区产业规模均超过千亿，具备国家级开发区同等水平，有潜力升级为国家级经济技术开发区或高新技术开发区，可以充分利用全球投资促进大会、新闻发布会、新媒体等方式发布开发区综合评价结果，增加评价工作对各产业园区的影响力，进一步促进市级园区以综合发展水平评价为契机提升发展水平。
（二）突出产业园区的制造功能，加强园区配套服务功能
仅靠互联网发展经济只能是“空中楼阁”、“海市蜃楼”，没有强大的生产制造能力和创新设计能力是无法支撑产业高速发展的。德国“工业4.0”计划和美国的“再工业化”都在预示着未来产业的发展必定要提高制造业生产和创造力后再进行数字化转型。上海作为中国最早一批设立开发区的地方，需要进一步突出各级产业园区的制造功能，在赋予张江高科和临港新片区两个未来先进制造业的承载区优惠政策外，要充分考虑国家级开发区的发展现状赋予更多自主权和产业优惠政策。在加强产业园区制造功能的同时也要充分考虑在城市建设过程中园区配套设施建设和公共服务保障功能，为培育产业提供更好的基础保障。
（三）引导特色产业园区良性发展，形成可复制特色产业培育机制
在全市特色产业园区建设初期要进一步加强对于特色产业园区口碑和品牌的树立，加快推进特色产业园区建设，引导高质量特色产业项目向园区内集聚，培育具有竞争力的产业集群新高地，最终形成可复制可推广的特色产业培育机制，将特色产业培育成全市支柱产业。进一步规范特色产业园区高质量发展，确定主导的特色产业发展路径和规划，建立健全评估考核和动态管理机制。建立市、区级特色产业园区联动机制，进一步发挥特色产业集聚效应，提升区域竞争力，从而吸引更多优势企业入驻。
（四）以城市发展推动镇级园区转型升级，提升园区产业质量
镇级产业园区较多分布于郊区，以制造业为主，二次开发难度大，未来可以借助新城发展向产业社区转型，在产业发展空间中进行必要的优化和重构。鼓励企业工业用地多用途混合利用，准许企业提升容积率，允许企业向相关上下游企业出租部分物业。摒弃传统单一功能发展，丰富园区的公益性和盈利性功能，产城深度融合，由园区管理机构打造社区生态环境，将更多产业要素融入城市生活与城市协同发展。
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- ^ 现上海市统计年鉴中六大重点工业行业是根据《上海市国民经济和社会发展第十个五年计划刚要》，结合全市产业结构特点、经济总量比重、发展潜力等实际情况，按照国家统计局《国民经济行业分类》的标准而界定的。上海的六大支柱产业分别为电子信息产品制造业、汽车制造业、石油化工及精细化工制造业、精品钢材制造业、成套设备制造业和生物医药制造业。
- ^ 根据上海市统计局按工业行业包括采矿业、制造业、电力、热力、燃气及水生产和供应业3个工业大类合计35个小类分析上海市产业园区前五大行业发展情况。上海市产业园区前五大工业行业为汽车制造业、计算机、通信和其他电子设备制造业、化学原料和化学制品制造业、通用设备制造业、电气机械和器材制造业。
- ^ 2022年，上海又推出了第三批13个特色产业园区。
作者为：
礼森（中国）产业园区智库 研究员
马彤晖
<hr/>本文为礼森智库原创，转载请注明出处。
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发表于 2022-9-22 08:46:34
